Israel-Palestine Confederation: Pie in the Sky

Par David Cohen*

Ces dernières années, de nombreux articles ont proposé la création d’une confédération Israël-Palestine pour résoudre pacifiquement le conflit. Pourquoi y revenir maintenant ? Parce que de plus en plus, la solution des deux états semble compromise à cause de la présence de dizaines de milliers de colons juifs en Cisjordanie qu’il serait très difficile de déloger. C’est aussi une façon de garder en vie l’espoir d’un prochain accord de paix. Mais  cette idée est une utopie

Habituellement créée par traité, une confédération est l’union d’états souverains rassemblés par des objectifs limités mais cruciaux qui nécessitent des gestes communs. Les décisions sont prises par les organes centraux, soit une législature confédérale composée de législateurs des États représentant leur pays respectif et / ou un Conseil formé de représentants des états membres. Ce Conseil prend les décisions finales touchant aux questions communes, en général adoptées à l’unanimité.

Le modèle “Deux états, un pays”

Le débat sur le modèle confédéral Israël-Palestine, “Deux états, un pays”, proposé à l’origine par le journaliste israélien Meron Rapoport et l’activiste palestinien Awni Al-Mashni , dure depuis une dizaine d’années. Il prévoit deux états souverains, comme dans une solution à deux états, et la liberté de mouvement accompagnée du droit des citoyens israéliens et palestiniens de résider n’importe où dans les deux états. Les colons qui désirent rester en Palestine et les Palestiniens qui choisissent de résider en Israël seraient soumis aux lois de leur pays de résidence. Tous les citoyens voteraient aux élections nationales dans l’état de leur citoyenneté et non de leur résidence, comme cela se fait au sein de l’Union européenne. Le modèle prévoit également que des institutions communes traiteraient des questions telles que la défense, la sécurité, Jérusalem, l’union économique et l’environnement. La mise en œuvre de ce modèle se ferait par étapes.

Cette proposition aurait pour avantage d’intégrer les deux narratifs historiques et religieux appuyant les revendications respectives vis-à-vis de la  Palestine historique. Elle permettrait aux Palestiniens d’invoquer leur droit de retour, et aux colonies juives de rester là où elles sont implantées, et elle donnerait aux Juifs israéliens le libre accès aux lieux saints en Cisjordanie et à Jérusalem.

Yossi Beilin, ancien négociateur des Accords d’Oslo, a proposé récemment un accord provisoire entre deux états, suivi à plus long terme par ce genre de confédération . D’autres personnalités, dont le président israélien Reuven Rivlin , ont recommandé différentes  versions  de cette même  proposition.

Les négociateurs palestiniens Hussein Agha et Ahmad Khalidi ont quant à eux suggéré une “souveraineté souple”, avec des modalités de sécurité frontalières trilatérales  entre la Jordanie, Israël et la Palestine pour la Cisjordanie, et entre l’Égypte, Israël et la Palestine pour Gaza.

Ce  n’est pas un concept nouveau

Depuis plus d’un demi-siècle, tous les projets de confédération ou de fédération Israël-Palestine ont échoué. Suite au rejet par les représentants arabes de la proposition des Nations Unies en 1947 d’une union économique de type confédéral , ces derniers ont conclu que “toute union de fait économique, politique ou territoriale en Palestine s’est avérée irréalisable” . En 1972, la Jordanie proposait une fédération Jordanie-Palestine avec une Palestine autonome plutôt que souveraine, qui fut rejetée par les Palestiniens, les États arabes et Israël. L’ancien ministre israélien des Affaires étrangères, Shimon Peres, proposait en 1987 une fédération tripartite avec la Palestine et la Jordanie, rejetée par la Jordanie .À l’époque de Trump, le président de l’Autorité palestinienne Mahmoud Abbas était prêt à accepter une confédération Palestine-Jordanie à condition que la Palestine devienne souveraine d’abord et qu’Israël y adhère. La Jordanie avait rejeté l’idée.

Les obstacles

La confédération fait face à de nombreux obstacles

L’un d’entre eux  est associé au refus des deux parties de faire preuve de confiance mutuelle et de bonne volonté pour vivre et travailler ensemble, avec d’un côté un fort sentiment anti-arabe chez les Juifs israéliens, surtout les plus religieux, et de l’autre, des attitudes très antisémites parmi les Palestiniens vivant dans les territoires occupés.

En février 2021, une étude approfondie de Rand soulignait “la méfiance et l’animosité profondes de chacune des parties envers l’autre. La “séparation” entre Israéliens et Palestiniens était le facteur d’acceptabilité le plus important des solutions proposées. La notion de confédération fut rejetée dans une grande proportion par tous les groupes interrogés, sauf chez  les Arabes israéliens, comme étant “infaisable” et source “d’implications négatives de sécurité” si elle accordait aux Palestiniens la libre circulation en Israël. Parmi les Juifs israéliens, le statu quo constituait la meilleure option car elle serait sans risque. Les sondages récents et une étude du Israel Policy Forum en  2020  confirment ces résultats.

Autre obstacle, la structure de gouvernance elle-même. Historiquement, les confédérations ont tendance à ne pas durer très longtemps, surtout celles qui  impliquent deux états, ceux-ci ayant chacun un droit de veto qui peut mener à l’impasse. Il n’existe de nos jours aucune confédération démocratique à deux états. Dans le passé récent, il n’y en a eu qu’une seule, l’Union de la Serbie et du Monténégro, qui n’a survécu que trois ans. La Coopération Nordique constitue une des rares unions confédérales de plusieurs états démocratiques qui a survécu depuis plusieurs décennies en raison surtout du partage de valeurs et problèmes communs.

Il faut également noter le refus de la part de nombreux Juifs israéliens  de ne plus dominer les Palestiniens qu’ils devront considérer dorénavant comme des  partenaires égaux. On voit mal comment des colons messianiques souvent anti-palestiniens accepteraient de se soumettre à l’Autorité palestinienne (AP). A cela s’ajoute l’antinomie des systèmes de valeurs touchant la démocratie , l’ethnicité et le rapport à la sexualité.

L’option de la confédération est impraticable. Mais une solution à deux États est également peu probable dans un avenir prévisible. Malgré le soutien international persistant à cette solution, elle est devenue moribonde à la suite de deux intifadas et de trois tentatives infructueuses de conclure un accord de paix réaliste en 2000, 2008 et 2014.

Que faire entre temps?

Depuis de nombreuses années, une certaine collaboration s’est instaurée entre Israël, l’AP et les États arabes. Elle s’est notamment traduite par des ententes pérennes de sécurité bilatérales avec l’AP, la Jordanie et l’Égypte, une coopération multilatérale en énergie avec l’AP, la Jordanie et l’Égypte et une autre touchant la gestion de l’eau avec l’AP et la Jordanie.

En attendant un règlement final et malgré le refus de l’AP de la normalisation avec Israël, plusieurs domaines de coopération au niveau civil et gouvernemental pourraient être établis graduellement chaque fois qu’il serait nécessaire de résoudre des défis communs et urgents. Les deux sociétés pourraient envisager une coopération englobant la Jordanie et l’Égypte, grâce à la confiance bâtie au fil des ans  avec ces pays. La coopération multi-États pourrait être étendue et approfondie à des domaines tels que la défense des frontières, l’environnement, l’énergie et les problèmes d’urgence civile tels que la pandémie et les incendies. On pourrait même l’étendre aux pays du Golfe pour contrer la menace iranienne.

La question des colonies

Jamais auparavant le Parti et l’administration démocrates des États-Unis n’avaient pris un engagement aussi manifeste en faveur du principe de la défense des droits de la personne tant au niveau national qu’à l’étranger. Représentant l’administration Biden, Joey Hood, secrétaire d’État adjoint par intérim, a énoncé lors d’une conférence du Israel Policy Forum un ensemble de principes « pour s’assurer que les Israéliens et les Palestiniens ont accès à des mesures égales de liberté, de dignité, de sécurité, de prospérité et de démocratie ». Si Biden réussit à appliquer les principes de liberté, de dignité et de démocratie dans les territoires, l’expansion des colonies pourrait être quelque peu contenue. Cependant, le nouveau gouvernement israélien devrait résister à une telle décision. On ne sait pas quel poids l’administration Biden accordera à ces principes, qui ont été gardés sous le radar jusqu’à présent.

Une confédération formelle Israël-Palestine n’est pas viable car elle ferait face à des obstacles quasiment insurmontables pour un bon bout de temps. Les récentes échauffourées qui ont eu lieu dans les villes israéliennes mixtes ont affaibli plus encore les liens déjà fragiles entre Juifs et Arabes et créé un rapprochement nationaliste entre Arabes israéliens et les Palestiniens vivant dans les territoires occupés. Tout ceci rend encore plus improbable le scénario d’une future confédération.


David Cohen est un commentateur fréquent du conflit israélo-palestinien dans les médias francophones du Québec. Il a un blogue en français (www.daviddcohen.com) et est membre du conseil d’administration des Amis canadiens de La Paix maintenant (ACPM). Les opinions exprimées dans l’article sont celles de l’auteur seul.